论宏观调控行为的可诉性

伴随着我国经济的长足发展、法治建设的持续发力、国民法律意识的显著增强，人民群众已经意识到司法在冲突解决中的重要地位。诉讼作为解决社会纠纷的一种手段，在当下已然备受瞩目。国民诉讼意识的觉醒，意味着诉讼需求的扩张，而这一社会现象，也是由当下我国诉讼文化所决定的。在本文中，笔者拟探讨的是宏观调控行为的可诉性问题。

一、宏观调控行为可诉性问题之争

针对宏观调控行为是否具有可诉性这一命题，既有理论已有涉及。这些讨论为宏观调控理论以及诉讼法的发展提供了理论参考、意义重大。宏观调控行为的可诉性这一命题，由邢会强教授自2002年首次提出。邢会强教授基于对“经济法中哪些行为在理论上不可诉”这一问题的探讨，提出宏观调控行为在理论上不可诉。邢教授之后，鲜有学者写文章探讨宏观调控可诉性这一命题，笔者以“宏观调控行为”作为关键词，在“中国知网”数据库进行检索，共检索到SCI、CSSCI类期刊文章共五篇，著作一本。

本文对宏观调控行为是否具有可诉性这一命题进行专门探讨，绝非仅仅是缘起于自2002年就产生的一个理论争议。毕竟，我们不是为了理论而理论，而最终都是为了解决实践需求。那么实践中是否产生了对宏观调控行为提起诉讼的需求呢？这个问题才是我们应当追问的。但是自宏观调控行为的可诉性争议产生至今，都并未有一个例证。可以进一步追问的是，如果产生实践需求，是否能通过诉讼来解决呢？

一般认为，国家宏观调控的手段包括经济手段、法律手段和行政手段。相应的，所谓“宏观调控行为”应当分指制定经济政策、制定经济法规、发布经济命令。国家在实施宏观调控行为之时，其实简而言之就是在平衡整体与局部的利益关系，而这个过程“势必会影响到私主体的权益。因为任何宏观调控措施都会触动私人主体之间财富的分配问题，损伤到一部分人的权利和利益往往是改革所不可避免的代价。”那么问题就进而转化为：在无其他明朗的补救措施的前提下，这一部分群体合法利益的损失是否可以通过诉讼加以填平呢？当社会整体福利因宏观调控行为显著增加，而私主体的利益只有轻微损失的情况下，这个问题或许还不值得探讨，但是如果受损的私主体利益巨大呢？在“政府失败”且无救济措施的情况下是否有必要通过诉讼救济私主体的利益问题，即宏观调控行为不适法时是否应当赋予利害关系人诉讼请求权？

二、宏观调控行为之诉的实践——现实层面

在现实层面要回答宏观调控行为是否具有可诉性这一命题，其实就是要回答在当下的诉讼体制中，宏观调控之诉是否具有可操作性。有论者认为“从现行的诉讼制度和经济法规范来看，国家的宏观调控是缺乏可诉性的。”笔者持赞同观点，理由如下：

首先，不存在宏观调控之诉的触发条件。从我国诉讼部门法来看，现有的诉讼模式只有民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼三种模式。鉴于罪刑法定原则对刑事犯罪的限制，宏观调控行为之诉被当然地排除在外。在民事诉讼与行政诉讼的模式选择下，则存在一定的争议。学界较为统一的观点是可以对宏观调控不适法行为提起公益诉讼，而公益诉讼制度在民事、行政诉讼模式下均有体现。支持宏观调控行为纳入民事诉讼中的学者以王承堂教授为代表，王教授认为宏观调控行为之诉“理应属于现行《民事诉讼法》第55条规定的、可以提起诉讼的公益诉讼之一”。笔者认为这有待商榷，理由主要在于，在起诉主体的确定上，存在难以解释的缺漏。其一，在宏观调控主体法律责任本身处于空白的情况下，并不存在《民事诉讼法》第55条的语境之下的所谓“法律规定的机关和有关组织”；其二，即便将宏观调控违法行为纳入“损害社会公共利益的行为”范畴，但宏观调控不适法行为本身的损害覆盖范围也已经远远超过了民事诉讼立法规制范围。至于宏观调控行为的诉讼模式是否可以纳入行政诉讼中也有待探讨。根据我国现行《行政诉讼法》第25条第1款之规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。据此可知，能够提起行政诉讼，至少要存在被诉行政行为。所谓“行政行为”，是指享有行政权能的组织运用行政权力作出的能够产生法律效果的行为。据此，宏观调控行为似乎当然属于行政行为的范畴。但是简单地将宏观调控行为理解为属于“行政行为”之列，就绕不开对宏观调控行为性质的探讨。即便要对宏观调控行为提起诉讼，在诉讼模式的选择上便是一个无解的问题。

其次，即便突破诉讼机制的触发问题，认为检察机关有权依据《行政诉讼法》第25条第4款的规定对于不适法宏观调控行为提起诉讼，检察机关请求权基础的缺乏也使诉讼寸步难行。众所周知，经济法规范所规定的各种法律责任中，大部分是受管理主体与管理部门的有关工作人员的责任，而对于政府相关部门违反经济法律规范的行为，几乎没有可承担的法律责任。而法律责任的空白，就意味着诉讼失去了前提。相关主体即使想追究责任，也于法无据。另外，从我国司法现状来看，我国法院尚不具备审理宏观调控行为之诉的能力与条件。一个显见的事实是，私权间的纠纷仅仅涉及个人利益，而宏观调控行为引起的诉讼需要对宏观调控行为合法与否、合理与否作出评判，甚至需要相关主体承担法律责任，试问缺乏独立的诉讼机制以及相应的诉讼程序的司法如何能正常运行？

综合上述分析可知，宏观调控行为之诉在在我国司法实践中存在难以突破的僵局，并不具备可操作性。这表现为即便将其纳入受案范围，但不可能进入实质审理阶段。

三、宏观调控行为之诉的思辨——理论层面

在明确了现实中宏观调控行为之诉不具有可操作性之后，可以更进步探讨在理论上是否应当将宏观调控行为纳入司法审查范围内。笔者认为要解决的理论争点问题有二：第一，宏观调控行为的性质；第二，“法治”与“司法克制主义”的权衡。

关于宏观调控行为的性质之争：宏观调控行为的适法性则需要分别检视宏观调控主体是否合法、依据是否合法、程序是否合法、内容是否合法，而此问题的探讨前提首先是宏观调控行为本身的性质界定。笔者认为，宏观调控行为是国家对宏观经济运行进行调节的行为。宏观调控行为具有国家主体性与依据法定性的特点。而关涉到国家主体行为往往都具有一定的政治性，因此国家行为与政治问题往往是重合的，也因此笔者认为在上述逻辑里可以得出的结论是，宏观调控行为不符合可诉性要件。笔者进一步认为，宏观调控的性质争议问题还有待研究，因此本文其实并未解决这一前置性问题。

关于“法治”与“司法克制主义”的权衡：现代法治的精髓在于对公权力运用的控制，据此，将宏观调控行为纳入诉讼范围，似乎比任何其他监督方式与控制方式更具有实质和终极意义。但是当下，我们必须承认存在一部分不宜被纳入司法审查的事务，例如国家行为。“保守是法官的天然倾向。法院不从事宏观经济事务，缺少相应的信息、知识、人力等支持系统，也不对宏观经济负责，因此，在宏观调控领域，法院遵循“礼让”原则，予以“司法自制”而不是“司法扩张”、“司法能动”。司法理应是能动的，但也应当是谦抑克制的。对于宏观调控行为也是如此。

四、结语

虽然在美国经济法实践中，宏观调控行为是否具有可诉性这一命题已然得到了现实性的回应，但是在我国经济法实践中，并不存在对宏观调控行为提起诉讼的需求。现有理论也表明，我国缺少对宏观调控行为提起诉讼的制度基础以及文化基础。通过检视法治国家的法治需求与司法克制主义，笔者认为，在目前以及未来的很长一段时间内，宏观调控行为都不应当具备可诉性。

（本文编辑时略去了注释部分，如有需要请与作者联系。）