简析行政诉讼“滥诉”的认定标准

近年来征土拆迁领域不少地方出现个别当事人提起大量的信息公开、履职申请，继而提起行政复议、行政诉讼的情况，挤占了大量的行政资源、司法资源，负责处理类似行政纠纷的行政、司法人员也是疲于奔命，苦不堪言。为避免此类情况的发生，毫无疑问，行政机关无论是现在还是将来都应当坚持依法行政，打造法治政府，“法无授权不可为，法定职责必须为“。但如若出现个别上述类似情况，也应当善于、敢于说“不“，拿起法律武器维护正常的社会管理秩序及司法秩序，也就是说在行政复议、行政诉讼中，勇于以滥用信息公开权、滥诉等理由决定或裁定驳回行政相对人的的诉请。崔志惠等8人诉天津市人民政府行政复议一案[（2016）最高法行申5034号案例]、陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案（最高人民法院公报2015年第11期），法院以滥诉为由裁定驳回原告诉请。那么，何种情况下构成”滥诉“，滥诉的认定标准是什么，笔者认为至少应当包含以下两方面要件。

考察当事人是否具有诉的利益，需要依据其诉的内容及背后隐含的利益，进而审查判断其诉的目的正当性与否。针对征土拆迁领域，为了解和审查当事人大量信息公开申请目的，笔者认为，可从以下几方面全面了解其真实目的：1.了解当事人被拆迁情况，从所拆迁房屋情况、是否签订拆迁协议，拆迁安置房屋及当时政府征拆程序等方面入手；2.了解当事人土地征收后社会保障情况，从土地补偿款发放、使用及当事人保养情况等方面入手；3.集体经济组织（股份合作社）经营管理情况以及每年给予当事人分红情况；4.通过信息公开申请，政府机关已提供了相关政府信息，当事人获得信息后所采取了哪些行为；5.所提起的申请的内容及向哪些机关提起过申请，等等。如果当事人提起大量的信息公开申请、行政复议或行政诉讼，目的仅在于制造、扩大影响，以引起政府相关部门的重视，从而谋取更多的拆迁利益，或者目的是想通过大量的公开申请，希望从获取的材料中来寻找、抓住当时机关实施某些行政行为的漏洞，以此来获取非法利益，或者借此表达不满情绪，并向政府及其相关部门施加答复、行政复议和诉讼的压力，以实现拆迁补偿安置利益的最大化，笔者认为，该当事人申请信息公开目的存在不当，均不具有诉的利益及必要性。《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条规定，制定本条例的目的是为了“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。因此，保障社会公众获取政府信息的知情权是《条例》的最主要的立法目的之一。而有关“依法获取政府信息”的规定，表明申请获取政府信息也必须在现行法律框架内行使，应当按照法律规定的条件、程序和方式进行，必须符合立法宗旨，能够实现立法目的。如果当事人提起行政复议或行政诉讼，依据《行政复议法》第二条规定，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，这种情况可不列为行政诉讼、行政复议的受案范围，已立案的，可径直驳回其诉请。

二、形式要件：当事人是否大量反复提起。

是否大量反复提起，何谓“大量“，法律法规没有一个统一的标准，也无法制定一个统一的标准，这有赖于法官的主观判断及类似的司法实践。但法院在审查时，行政机关可进行相关数据的统计：1.向哪些行政机关申请过、申请的时间、申请的内容；2.向哪些机关信访过，信访的时间、信访答复、复查意见如何；3.向哪些机关提起过履职申请，提起的时间、行政机关答复符合。如具有以下几个明显特征：一是申请的种类众多（信息公开申请、履职申请、信访），二申请次数众多，三是独自提出或联合他人提出相同或类似申请，内容多有重复，四是申请公开的内容包罗万象，且有诸多咨询性质的提问，那么可认定其符合该形式要件。

综上，如实质要件与形式要件统一，据此可不予实质审理相关诉讼。

三、实证案例

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书 （2016）最高法行申5034号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）崔志惠。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）孙洪明。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）高文河。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴锡利。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）薛殿娥。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）王文钢。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）赵桂芬。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）徐学俊。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）天津市人民政府，住所地天津市河西区友谊路30号。

法定代表人王东峰，该市人民政府市长。

再审申请人崔志惠等8人因诉天津市人民政府（以下简称天津市政府）行政复议一案，不服天津市高级人民法院（2016）津行终200号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、代理审判员胡文利、代理审判员霍振宇参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

天津市第二中级人民法院一审认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定，除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。本案原告系本市滨海新区驴驹河集体经济组织成员，经询问，原告不能明确其申请公开相关政府信息及行政复议是基于生产、生活、科研等何种需要，而是通过申请政府信息公开及行政复议、行政诉讼反映其所在村滩涂权属、拆迁等问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。而本案原告提起的行政复议及行政诉讼与其作为集体经济组织成员所要反映的相关问题并无直接联系，原告起诉不具备起诉条件。原告所反映的问题可以通过信访等其他途径表达。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款，最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(十)项之规定，裁定驳回原告的起诉。

天津市高级人民法院二审认为：上诉人因天津市滨海新区驴驹河实施整体拆迁，对滩涂权属、拆迁等问题有争议，申请政府信息公开继而向被上诉人申请行政复议，并以被上诉人未作出行政复议决定违法为由提起本案行政诉讼。经审查，包括上诉人在内的驴驹河集体经济组织成员已签订拆迁协议，上诉人如对拆迁协议有异议，应当依据《信访条例》等规定，依法行使救济权利。但是，上诉人等驴驹河集体经济组织成员采取多人多次重复申请公开相同、同类政府信息，继而申请行政复议、提起行政诉讼的方式，引发了大量政府信息公开行政争议以及行政复议、行政诉讼案件。现包括上诉人在内的驴驹河集体经济组织成员20余人交叉组合，就7份相关政府信息向天津市海洋局提出3O份政府信息公开申请，天津市海洋局已经公开了部分政府信息，上诉人并未根据已获知的政府信息寻求实质救济，而是针对天津市海洋局予以公开和不予公开政府信息的行为，均以政府信息公开行为违法为由分别向被上诉人申请行政复议，继而提起包括本案在内的30起行政诉讼案件。上诉人通过申请政府信息公开继而提起行政复议、行政诉讼，以期达到扩大影响、反映信访诉求的目的，其起诉不具有依法应予救济的诉讼利益，与《中华人民共和国行政诉讼法》第一条“解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法本意相悖，浪费了行政资源和司法资源，已构成诉讼权利的滥用。原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当，上诉人的上诉请求，不予支持。据此，裁定驳回上诉，维持原裁定。

崔志惠等8人向本院提出再审申请，请求：1、撤销天津市高级人民法院（2016）津行终200号行政裁定，指令该院再审本案；2、撤销天津市第二中级人民法院（2015）二中行初字第76号行政裁定书。主要事实和理由为：一、二审裁定驳回再审申请人的起诉，事实不清、适用法律错误，本案是关于再审被申请人未履行行政复议法定职责的诉讼，一、二审裁定以政府信息公开条例中的相关规定认定再审申请人不符合起诉条件是错误的。

本院认为：“无诉则无判”，诉乃发动审判权的前提。然而，是不是只要诉具备了法定形式并符合法定程序，人民法院就必须进行实体审理？现有法律虽然未作出明确规定，但根据审判权的应有之义，结合立法精神以及司法实践可知，答案并非绝对的。诉最终能否获得审理判决还要取决于诉的内容，即当事人的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值和必要性。就本案而言，再审申请人虽是因不服再审被申请人逾期未作出行政复议决定而提起诉讼。但根据原审法院已经查明的事实可知，崔志惠等8人系对天津市滨海新区驴驹河实施整体拆迁中所涉的滩涂权属、拆迁等问题有争议。包括本案再审申请人在内的驴驹河集体经济组织成员20余人交叉组合，就7份相关政府信息向天津市海洋局提出30份政府信息公开申请，天津市海洋局已经公开了部分政府信息，上述人员并未根据已获知的政府信息寻求实质救济，而是针对天津市海洋局予以公开和不予公开政府信息的行为，均以政府信息公开行为违法为由分别向天津市政府申请行政复议，继而提起包括本案在内的30起行政诉讼案件。据此可知，再审申请人无论是申请政府信息公开还是采取行政复议、行政诉讼等救济手段均不是为了保障其可以依法获取政府信息。原审法院认定上述人员欲采取这种多人多次重复申请公开相同、同类政府信息，继而申请行政复议、提起行政诉讼的方式，是为了达到扩大影响、反映信访诉求的目的并无不当。原审法院以崔志惠等8人的起诉不具有依法应予救济的诉讼利益，与《中华人民共和国行政诉讼法》第一条的立法本意相悖，浪费了行政资源和司法资源，已构成诉讼权利的滥用为由裁定驳回崔志惠等8人的起诉符合行政诉讼制度的立法目的和精神。

综上，再审申请人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人崔志惠、孙洪明、高文河、吴锡利、薛殿娥、王文钢、赵桂芬、徐学俊的再审申请。

审　判　长　　李广宇

代理审判员　　胡文利

代理审判员　　霍振宇

二〇一六年十二月二十八日

书　记　员　　孔冰冰