土地“收购”=“收回”？

众所周知，地方政府对国有土地使用权“收购”或“收回”皆有强烈的现实需求。但是在实际操作层面，能否出于减轻税负、减少支出、缩短时间、简化程序等目的，将本该“收购”的土地改为“收回”，或者以本该“收回”的土地改为“收购”呢？“收购”和“收回”两者一字之差，差别大矣。

一、“收购”和“收回”法律性质不同，收购为民事行为，收回为行政行为。

土地储备中心是经政府批准成立，具有独立法人资格的事业单位，负责本辖区内土地储备工作。根据《土地储备管理办法》第三项内容规定，土地收购是土地储备的方式之一。土地储备中心根据土地储备计划，与土地使用权人协商收购土地的补偿标准，以及签订土地使用权收购合同的行为，应当属于平等主体之间达成土地使用权转让的民事行为。而土地使用权的收回，是指国家通过授权国土部门将国有土地以出让、划拨及其他方式确定给土地使用者后，由于法定事由发生，要重新收回土地使用权的行为，其本质是一种行政行为。

二、“收购”和“收回”发生事由不同，收购事由为储备土地、待价而沽，收回事由却具有严格的法律限制性规定。

基于民事行为特点，土储中心收购土地，基本与普通买卖合同无异，契约自由。基于土地使用权收回属于行政行为特点，“法无授权不可为”，现行法律规范对收回国有土地使用权有严格规定，可归纳三种方式：

一是行政处罚性“收回”方式。该方式是指因土地使用权人违反法律法规禁止性强制条款的规定，由市县人民政府依照法律法规的规定（《闲置土地处置办法》）决定收回土地使用权的行为。

二是土地使用权使用期满“收回”。国有土地使用权在与使用权人签订使用权出让合同时就依法约定了土地使用年限，当使用年限期满前使用权人没有申请续期的，或者虽申请续期但未获批准，政府将土地“收回”的行为。

三是法定事由“收回”方式。该方式是指土地使用者在没有违反法律法规禁止性规定的情况下，因发生某种法律法规规定应当收回土地使用权的事件，而被土地行政主管部门收回土地使用权。

关于第三种法定事由“收回”方式，法律法规上又有明确规定。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有下列情形之一的，可以收回国有土地使用权：

（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

原《中华人民共和国物权法》第一百四十八条规定，建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要可以提前收回该土地的，现在的《中华人民共和国民法典》也有规定。

《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定，国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回。

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条也有类似规定，国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回。根据上述规定，只有符合公共利益的需要或者具体的法律规定的情形，国土部门才可以收回土地使用权。

三、“收购”和“收回”程序要求不同，收购程序相对宽松，收回具有严格的程序性要求。

收购程序上只需符合政府土地收储计划，履行评估、内部报批等程序即可，相对简单。而根据《中和人民共和国土地管理法》等法律法规规定，收回土地使用权，需要遵循拟定国有土地使用权收回的方案，履行报批程序（报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准），公告，下达收回决定、注销国有土地使用证、收回国有土地使用权证书或在土地登记簿上注明废止，收回国有土地使用权的补偿等一套严格的流程，操作程序复杂、严苛，涉及部门众多，耗时较长。如不具备前述实体上法定的收回理由，程序上难以走通。

四、“收购”和“收回”税负不同，收购税额较大，收回免税。

按现行法规，土地增值税的征税对象范围包括转让国有土地使用权，单位将土地使用权归还政府的行为属于转让土地使用权，按照《中华人民共和国土地增值税暂行条例》及实施细则规定应当缴纳土地增值税。但因城市实施规划、国家建设的需要而被政府批准征用的房产或收回的土地使用权，免征土地增值税。

综上所述，海辉律师认为，土地是“收购”还是“收回”，两者不可自由切换。如果为避免国有土地使用权人将不菲的土地增值税转嫁给土地储备机构，从而增加政府收购成本，在也符合国土部门收回土地使用权法定情形前提下，政府决策时一般会考虑收回模式，除非真的“不差钱”，即使不差钱，也有领导决策风险。海辉律师强烈建议，正确的做法是：如涉事地块确为公共利益需要，可依照法律规定的权限和程序收回；如涉事地块与公共利益无关，与土地使用权人进一步协商收储价格，依法依规纳税。