责令限期拆除是行政处罚吗？
《行政处罚法》于2021年1月22日修订通过，自2021年7月15日起施行。本次修法变动较大，首次界定了行政处罚的概念（第二条），并丰富了行政处罚的种类（第九条），增加了通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业等行政处罚种类。责令限期拆除，并未被列举为行政处罚种类之一，但执法实践中多个行政机关作出的责令限期拆除是否不属于行政处罚呢？因行政处罚行为与行政强制措施行为两者法律后果、程序要求区别较大，本文对较为常见的部门法规定，从新修订的行政处罚法规定角度作评析。
一、《城乡规划法》第六十四条规定中的“责令限期拆除”不宜认定为行政处罚行为。
《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
首先，依据新修行政处罚法第二条关于行政处罚的定义，在法律法规没有明确规定的前提下，判断限期拆除是否属于一种行政处罚，关键在于看是否减损了行政相对人的权益、增加了行政相对人的义务。本条规定，限期拆除的违法建筑物（构筑物）本身属于一种违法状态，责令拆除，乃是恢复违法前的状态，实质上并未减损相对人的权益，也未增加其义务，不宜认定为行政处罚行为。2000年国务院法制办作出的《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》一文中，明确《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”不是行政处罚行为，《城乡规划法》第六十四条正是来源于《城市规划法》第四十条。
其次，从新修订的行政处罚法第二十八条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”中可知，立法机关把限期改正与行政处罚行为是区分看待的，责令限期改正不属于行政处罚行为，属于行政强制措施行为。
类似的法律还有，《公路法》第七十九条，违反本法第五十四条规定，在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志的，由交通主管部门责令限期拆除，可以处二万元以下的罚款；逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由设置者负担。《长江保护法》第八十七条，违反本法规定，非法侵占长江流域河湖水域，或者违法利用、占用河湖岸线的，由县级以上人民政府水行政、自然资源等主管部门按照职责分工，责令停止违法行为，限期拆除并恢复原状，所需费用由违法者承担，没收违法所得，并处五万元以上五十万元以下罚款。
上述规定中的“限期拆除”均属于行政处罚法第二十八条规定中的责令改正违法行为的范畴。
二、《土地管理法》第七十七、七十八条规定中的“责令限期拆除”应当认定为行政处罚行为。
《土地管理法》第七十七条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第七十八条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
上述两条规定与城乡规划法第六十四条规定，调整领域同属于违法建设领域，为何此处应认定为行政处罚，难道是因为执法部门不同？此观点的确难以理解，也易引起诸多争议。新修订的行政处罚法第九条第（六）项规定的原则性兜底条款，明确法律、行政法规规定的其他行政处罚属于行政处罚种类。《土地管理法》第七十七、七十八条规定中的“责令限期拆除”认定为行政处罚，只是因为《土地管理法》第八十三条规定，该条规定“……建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；……”。法律、行政法规有规定，应当遵循其规定。其实，依据行政处罚法，此“限期拆除”实际上也不符合行政处罚的定义与内涵，本文认为这是立法机关的一个疏忽。
