《行政处罚法》大修对行政执法的十大影响
现行《行政处罚法》于1996年3月由第八届全国人大第四次会议审议通过，期间只在2009年和2017年作过两次小修。《行政处罚法》作为“行政三法”的开篇之作，对于推动行政机关及其工作人员依法行政，保护公民、法人和其他组织合法权益发挥了重要作用。在实施近25年后，《行政处罚法》终于在2021年迎来大修。2021年1月22日十三届全国人大常委会第二十五次会议以159票赞成、1票弃权表决通过新修订的《行政处罚法》,将于2021年7月15日起施行。 新修订的《行政处罚法》坚持问题导向，总结改革经验，进一步完善了行政处罚制度，为各级行政执法机关严格依法行政提供了充分的法律依据，也是对行政执法工作的更高要求。对比修订前后的《行政处罚法》的具体条款和内容，《行政处罚法》2021年大修至少在以下十大方面对行政执法产生重大影响（为表述方便，修订前的《行政处罚法》简称旧法，修订后的则简称新法）。一个社会需要规则和秩序，但总会有一些规则的越轨者和秩序的破坏者，此时就需要刑罚、行政处罚一类的社会控制工具。行政处罚是行政机关的核心权力之一，也是作出的最多行政行为类型之一，《行政处罚法》施行多年，但是在法律层面，对行政处罚的内涵一直未有规定，从而导致实务中诸多争议。比如针行政处罚方式的规范，不仅有专门的《行政处罚法》，而且还有各具体领域的种种单行法律或者行政法规规定，如《治安管理处罚法》、《海关行政处罚实施条例》等。在行政处罚方式之下，法律或者法规还区分了种种具体化的形式并设计了相应的法律制度，而且往往名称繁多，诸如收缴、销毁、撤销资格或批准证明文件等等，那此这此行为是否应界定为行政处罚，从而适用《行政处罚法》极具争议。《行政处罚法》是行政处罚的一般法，在《行政处罚法》中明确行政处罚的内涵，无论是对于处理类似争议，还是理论研究无疑皆大有裨益。新法第二条增加规定，行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。由此见可，何为行政处罚，首先主体是行政机关行使国家惩戒权的活动，其次对象上行政处罚是针对外部的公民、法人或者其他组织，再者行政处罚的目的是维护行政管理秩序的具体行政行为，最后行政处罚的内容是减损权益或者增加义务。
关于行政处罚的种类，新法第九条在旧法第八条基础上，作了较大的调整和完善，将现行单行法律、法规中已经明确规定，行政执法实践中常用的行政处罚种类纳入，具体变化有：（一）在警告一项中，增加了“通报批评”。其实通报批评在其他特别法中早有规定，此次在一般法中终于“登堂入室”。通报批评是行政机关将对违法者的批评以书面形式公之于众，指出其违法行为，予以公开谴责和告诫，以避免其再犯的处罚种类。警告和通报批评都属于名誉罚，主要区别在于警告一般只需要送达当事人，不需要公开，而通报批评本身就是以公开的方式实施惩戒的特殊种类。（二）新法将旧法中的财产罚，即罚款、没收违法所得和没收非法财物合列为一项，内容无任何变化。
（三）新法增加“降低资质等级”。 《建设工程质量管理条例》第七十五条规定，本条例规定的责令停业整顿，降低资质等级和吊销资质证书的行政处罚，由颁发资质证书的机关决定……，可由可见，降低资质等级早就定性为行政处罚，系能力罚的一种，此次同样是在一般法“登堂入室”。（四）在原来“责令停产停业”一项基础上增加规定了限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业等新种类。相对于前述各种类，此新增的三种类，对行政相对人的影响是不言而喻的。此变化应该是行政处罚种类中最大之变化，肯定也会成为以后立法、执法和司法层面最具争议的问题，立法的效果也只能留待实践来检验了。委托执法是在我国政府机构和职能配置不尽合理科学的前提下，采取的过渡性措施，不应成为长久性的制度安排。鉴于我国现阶段的实践情况，新法并未取消委托处罚，但是采取了从严从紧的立法指导思想，具体体现在以下两大变化：（一）对书面委托书提出明确要求。新法第二十条在旧法第十八条基础上明确规定，委托书应当载明委托的具体事项、权限、期限等内容。委托行政机关和受委托组织应当将委托书向社会公布。在实务中，行政机关特别要注意书面委托书应向社会公布的具体操作要求。
（二）受委托组织的工作人员明确提出要取得行政执法资格。新法第二十一条在旧法第十九条基础上规定，受委托组织必须符合以下条件：（1）、依法成立并具有管理公共事务职能；（2）、有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员；（3）、需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。当然，⺷受委托组织的工作人员要取得行政执法资格的要求在实务中早就已经要求。
行政处罚遵循法定原则，主要涉及中央与地方、权力机关与行政机关之间的立法权划分。《行政处罚法》根据我国《宪法》和《立法法》，一直严守两大原则，即中央立法为主、地方立法为辅；地方人大立法为主、地方政府立法为辅。关于中央与地方关于行政处罚权的立法划分，旧法规定，地方性法规有权设定《行政处罚法》中所规定的大部分处罚种类，但限制人身自由的处罚以及吊销营业执照的处罚除外。另外，还特别规定无权设定“其他种类的处罚”，即地方性法规无权自创自设行政处罚的“新花样”。但理论和实务界一直有呼声，认为现行行政处罚法中有关地方性法规设定行政处罚的规定限制过严，地方保障法律法规实施的手段受限，建议扩大地方性法规的行政处罚设定权限。新法回应了这些呼声，第十二条在旧法第十一条保留规定不变基础上，增加一款：法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚。拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。地方性法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。这一规定，其实就是在坚持原有基本原则不变的情况下，将那些“法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定”的处罚设定权交给了地方性法规。可以料想，新法实施后，各地地方性法规将掀起一股立法修改高潮，以用足用好此次新法大修的立法“红利”。新法强化了处罚与教育相结合原则，具体变化有：一是新法第三十三条第一款增加了，首违可以不罚，明确初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚；二是新法第三十三条第一款明确没有主观过错不罚，规定当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚；三是新法第三十七条增加从旧兼从轻适用规则，实施行政处罚，适用违法行为发生时法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。行政处罚具有制止和惩戒违法行为的性质，同时也有预防和减少违法行为的功能。行政执法的价值绝非“为罚而罚”，而是要达到预防违法的实际效果。对严重违法进行严厉查处、严厉打击，既是对违法者的惩戒,也是对潜在违法活动的警示。大力推行“柔性执法”，对轻微违法者进行说服教育、进行劝诫同样也能起到防止和减少严重违法行为、降低社会危害性的作用，这也是落实行政处罚法中关于“处罚与教育相结合”原则的具体体现。从这个角度来看，新法第三十三条第一款关于“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”的规定，具有非常强的现实意义。当然，该款规定只是原则规定，行政机关因此具有了相应的自由裁量权，如何公平公正、合情合理使用好这个自由裁量权，是值得深入研究、具有重大实践意义的课题。也正因为此，新法第三十四条增加规定，行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权，行政处罚裁量基准应当向社会公布。为适应国家机构改革及行政执法体制改革要求，推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，新法第二十四条赋予乡镇街道部分行政处罚权，规定省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定符合条件的乡镇人民政府、街道办事处对其管辖区域内的违法行为行使有关县级人民政府部门的部分行政处罚权。该条规定对当前部分地区正在推进的乡镇街道一级的行政机构大部制改革，探索成立行政综合执法局，具有强有力的法律保障。当然最终具体哪些违法行为属于街道办事处、乡镇人民政府一级的行政处罚权，仍需省一级政府予以明确。街道办事处、乡镇人民政府如何承接该部分行政处罚权力，能否顺利将该部分行政处罚权力承接顺利，尚需时日加以验证。新法第二十四条第二款、第三款也明确规定，承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，也明确要求上级人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，完善评议、考核制度等，多维度保障街道办事处、乡镇人民政府依法规范执法。
此前，关于行政违法行为的追溯期限是明确且固定的“二年”。此次修订后，行政违法行为追溯期限有了新的规定。新法第36条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。”涉及公民生命健康安全、金融安全的违法行为事关群众生命健康权，事关国家金融秩序，兹事体大，再加上往往这类违法行为较为隐蔽，一时半会儿难以发现，比如生态环境方面，发现之日往往距离实施违法行为之日相隔时间较长，所以延长追溯期限符合客观实际。对于该追溯期限的把握，需要把握两个关键：一是“涉及公民生命健康安全、金融安全”，这一点需要在执法调查过程中予以适当体现；二是“有危害后果”。关于危害后果，可能出现两类理解，一类与“公民生命健康安全、金融安全”相关的危害后果，另一类与“公民生命健康安全、金融安全”无关的后果。从笔者个人理解，新法作出五年追诉期规定的初衷在于保护“公民生命健康安全、金融安全”，因此对于“危害后果”的理解应当是与“公民生命健康安全、金融安全”相关的，而不应当无限放大。
突发事件社会影响力较大，极易引起广泛社会关注。应对突发事件，闻风而动、雷厉风行，是效率政府、责任政府的表现。新法新增规定：发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法从重处罚，并可以简化程序。为适应行政执法从简实际需要，新法将适用简易程序的罚款数额由五十元以下和一千元以下，分别提高至二百元以下和三千元以下。值得注意的是，近年来地方政府或行业部门为应对网络舆情压力而“杀伐决断”的事情并不鲜见，且渐渐成为应对舆情的经验之谈。但新法第四十九条规定，虽然强调快速、从重处罚，但仍需在法律框架下实施，仍需依法进行，不得违反依法治国的理念和法治思维，从重从快也是在法律规定的幅度范围内进行。否则突破法律的框架过分强调从重从快，看似平了民愤，实质上则会导致民众另一种“不负责任感”和不信任感，民终有理由怀疑这是为了迅速平息舆情、脱身事外的权宜之计。
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