“四步法”在政府信息公开申请答复处理中的运用（上）

内容提要：《中华人民共和国政府信息公开条例》施行九年，政府信息公开案件成为人民法院受理数量增长率最高、行政机关败诉率最高的行政诉讼案件类型，让行政机关难以适从、倍感压力。本文结合为行政机关提供法律服务的实务经验，以司法审查中的法院裁判准则为视角，基于“是不是-有没有-给不给-怎么给”的逻辑顺序，详细解析“四步法”在行政机关答复和处理政府信息公开申请过程中的运用和操作实务。

关健词：政府信息公开申请；四步法；司法审查

2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称“《条例》”）施行。九年来，政府信息公开案件已成为行政诉讼新的重要增长点，并深深地改变了法院行政审判和政府依法行政等相关工作的生态。公民、法人和其他组织“任性”的申请和起诉，而行政机关普遍面临着数量爆棚、内容各异的申请，败诉率更是居高不下，审查、答复和应诉工作压力巨大。仅以江苏为例，2015年，行政机关政府信息公开案件败诉282件，同比增长97.20%，占全部败诉案件总数的26.65%，居于各类行政行为败诉行为败诉案件之首。①一方面，《条例》作为行政法规，法律位阶较低，且总共只有38个条文的内容极具抽象化和原则化；另一方面，不同法院和法官对处理申请政府信息公开案件缺少统一的法律适用规范，“同案不同判”现象较为严重。这一切，都让行政机关及其工作人员，对于信息公开申请的答复和处理，特别是具体操作层面的具体实务问题，难以拿捏和把握。

笔者长期受聘担任行政机关的常年法律顾问律师，在服务过程中，指导行政机关依次根据“是不是-有没有-给不给-怎么给”的逻辑顺序，从这四个步骤依法对政府信息公开申请进行审查、答复和处理，取得了较好的效果，是为“四步法”。本文试从具体案例（特别是最高人民法院判决和公布的案例）入手，以司法审查中的裁判准则为视角，详细解析“四步法”在行政机关在信息公开申请审查、答复和处理中的运用和操作实务。

第一步：是不是

法律概念是法律的基本要素之一，是适用法律规则和原则的前提，只有当我们把某人、某事、某行为归入某一概念所指称的范围时，才谈得上法律的适用问题。②《条例》第二条规定：本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。该条规定明确了政府信息的内涵性质，规定了具体的调整范围。行政机关收到政府信息公开的申请后，第一步就应该从性质、形式和内容三方面，对是否属于《条例》规定的政府信息及有效申请进行审查，并视具体情况依法作不同的处理。

一、性质上：应属于政府信息公开申请

根据上述《条例》第二条的规定，《条例》中的政府信息应同时符合四个特征，即：1）主体上，限于行政机关、法律法规授权具有管理公共事务职能的组织；2）性质上，与履行行政管理职责密切相关；3）产生方式上，本机关在履责过程中制作、加工以及在履责过程中依职权从公民、法人或者其他组织那里获取的信息；4）存在形式上，以一定形式记录、保存的信息。但在实践中，行政机关经常会收到公民、法人和其他组织发出的各种形式内容的材料，这其中有《条例》所规定的政府信息公开申请，但也有咨询、信访等，有些甚至就混杂在同一份材料中，所以对于行政机关来说，首先就是要能对政府信息公开申请和其他行为进行准确区分。

1.与咨询作区分

《最高人民法院公报》2016年第12期刊登的“孙长荣与吉林省人民政府行政复议、行政受理申诉案”中，最高法院认为：《政府信息公开条例》所指的政府信息，应当是现有的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，孙长荣向省住建厅申请了解的是吉建房字〔1999〕27号通知的效力问题，并非申请公开“以一定形式记录、保存的”政府文件本身，在性质上属于咨询，不属于《政府信息公开条例》调整的范畴，况且针对咨询作出答复以及答复与否，不会对咨询人的权利义务产生实际影响，而对于此类咨询申请，法律并无要求行政机关必须书面答复的明确规定。

《条例》第二十条第二款规定：“政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或名称、联系方式；（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求。”该款是关于政府信息公开申请形式要件的规定。笔者认为，区分信息公开申请和咨询的关键在于：其一，形式上是否具有信息公开申请明确的意思表示，是否符合上述形式要件的规定；其二，看内容是否属于要求行政机关提供“现实存在的，并以一定形式记录、保存的政府信息”。行政机关针对咨询申请作出的答复以及不予答复行为，不属于政府信息公开行为，除非有法律明确规定。

2.与信访作区分

《中华人民共和国信访条例》第二条规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。信访与政府信息公开属于两种不同的制度，有着不同的功能价值、职权设定及程序规则，在行政机关内部一般也分属不同的部门负责。尽管政府信息公开和信访在申请方式上有一定的相似性，均系向行政机关提出某种要求，但两者在表述形式上仍然有显著的区别，需要将两者严格区别开来，方可由政府信息公开部门和信访部门分别依照各自程序处理。

对于政府信息公开申请，首先需要审查其是否符合政府信息公开申请的形式要求，形式要件是否完备，使其和信访区别开来。《政府信息公开条例》第二十条第二款对政府信息公开形式要件已有明确的规定，但在实务中比较难以判断的是在申请公开内容描述方面，如何清晰界定政府信息公开申请和信访的界限。一般而言，政府信息公开要解决的是知情权问题，是要得知获取的政府信息“是什么”；而信访涉及的是反映和解决问题等诸多事项，是要知道“为什么”，要求“怎么办”。反映在申请内容描述形式上，政府信息公开申请要用客观、平时的语言描述想要获取的信息，一般要用陈述语句，以便于行政机关寻找；信访事项的描述形式则显得较有开放性，可以采用陈述句、疑问句等多种形式，以咨询情况，提出意见、建议和要求等。③

3.与内部管理信息作区分

内部管理信息并没有在《条例》中涉及，其主要依据是《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）（以下简称“《5号文》”）中的规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。”因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。理论和实务中大都认为，内部管理信息主要包括人事管理、财政管理、机关管理、物资设备及后勤管理等方面，主要类型有人事管理（工资、工龄、简历、补贴、奖金、任免等）、审批、会议纪要、操作流程口径、内部往来函件、目录管理、内部协议、工作总结、纪检监督等。需要注意的是，内部信息区别于政府信息，是从概念上而言的，实践中并不排除特定的内部信息，随着民主法治进程的加快，会转变为政府信息。如“三公”经费的公开，原来作为内部信息，现在则作为政府信息要求予以公开。

关于内部信息的区分标准问题，有些信息似乎是“内部”的，但法院也有可能认为行政机关有公开的义务，最高人民法院2014年9月12日发布的“政府信息公开十大案例”中的“张宏军诉江苏省如皋市物价局案”就很好说明了这一点。在该案中，如东县人民法院认为，行政机关单纯履行内部管理职责时所产生的信息属于内部管理信息。申请人要求公开的“如皋市物价局行政处罚自由裁量权实施办法”是量罚的参照依据，会对行政相对人的权利义务产生影响，是被告行使行政管理职责过程中所制作的信息，不属于内部管理信息。也就是说，所谓内部信息，就是对外部不产生直接约束力的普遍政策阐述或对个案的非终极性意见。之所以要免除公开内部信息，目的是保护机构内部或不同机构之间的交流，从而使官员能够畅所欲言，毫无顾忌地表达自己的真实想法。但是如果此信息会对行政相对人的权利义务产生实际的影响，行政机关仍具有公开的义务。

4.与过程性信息作区分

最高人民法院2014年9月12日发布的“政府信息公开十大案例”中的“姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局案”，姚新金、刘天水要求福建省永泰县国土资源局书面公开二申请人房屋所在区域地块拟建设项目的“一书四方案”，即建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收方案、供地方案。永泰县国土资源局答复称：“你们所申请公开的第3项（拟建设项目的“一书四方案”），不属于公开的范畴”，姚新金、刘天水以永泰县国土资源局未就政府公开申请作出答复为由，提起行政诉讼。永泰县国土资源局答辩称：“一书四方案”系被告制作的内部管理信息，处在审查中的过程性信息，不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息，被告没有公开的义务。永泰县人民法院经审理判决驳回原告的诉讼请求。姚新金、刘天水不服，提出上诉。福州市中级人民法院经审理认为，根据《土地管理法实施条例》第二十三条第一款第（二）项规定，永泰县国土资源局是“一书四方案”的制作机关，福建省人民政府作出征地批复后，有关“一书四方案”已经过批准并予以实施，不再属于过程性信息及内部材料，被上诉人不予公开没有法律依据。遂判决撤销一审判决，责令永泰县国土资源局限期向姚新金、刘天水公开“一书四方案”。

上述案例的焦点就在于过程性信息要否公开问题。《5号文》规定：“……行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”过程性信息一般是指行政决定作出前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息，此类信息一律公开或过早公开，可能会妨害决策过程的完整性，妨害行政事务的有效处理。但过程性信息不应是绝对的例外，当决策、决定完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息，如果公开的需要大于不公开的需要，就应当公开。

二、形式上：应构成一个有效政府信息公开申请

根据《条例》第二十条的规定，一个有效的政府信息公开申请，应当在申请主体、申请形式、申请内容等方面符合要求。《条例》对提出申请的主体并无特殊要求，公民、法人或者其他组织均可提出申请；申请形式应当采取书面形式（包括数据电文形式），特殊情况下允许口头形式；申请内容应当包括申请人的姓名或者名称、联系方式、内容描述以及提供信息的形式要求。行政机关在具体答复和处理时，可重点关注以下三个具体实务问题：

1.申请应有效送达

申请书是否向行政机关有效送达应当作为一个有效政府信息公开申请的构成要件。对此，主要根据政府信息公开申请送达的对象来判断。如申请人向行政机关、行政首长（法定代表人）、政府信息公开工作机构寄送的政府信息公开申请应当认定为有效的申请，而申请人向行政机关的其他不具有处理政府信息公开申请的内设机构或者其他工作人员寄送的，不能视为向行政机关提出了政府信息公开申请。

在北京四中院公布的2015年行政审判典型案例中的“霍某、刘某诉北京市房山区人民政府行政不作为案”，霍某、刘某于2015年3月17日向被告北京市房山区人民政府（以下简称“房山区政府”）邮寄政府信息公开申请表，要求房山区政府公开“德慧会计师事务所对韩村河镇西周各庄村账目审计结果”，挂号信填写的收件人为“房山区人民政府、北京市房山区良乡镇房山区人民政府信息办公室”。2015年3月18日，承担被告房山区政府邮件收发工作的服务中心签收该信件。2015年3月28日，服务中心以填写的收件人不明确为由将该信件退回邮政部门。霍某、刘某遂以房山区政府拒绝履行信息公开义务为由提起行政诉讼，请求人民法院确认房山区政府拒绝接收其政府信息公开信件的行为违法。房山区政府将信件退回的行为系其针对特定相对人和特定事项作出的，且对相对人产生了权利义务上的法律后果，故应属于行政行为。虽然霍某、刘某邮寄的挂号信填写的收件人表述不准确，但按照一般理解可以得出寄件人向被告房山区政府提出的是要求其履行有关政府信息公开职责的公务行为、并非私务行为这一结论。故房山区政府的行为表明其未尽到合理注意的义务，应确认为违法。此案例提醒我们的行政机关对于公文收转工作要给予充分的重视，以免“因小失大”。

2.“三需要”的审查

《条例》第十三条规定，除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）（以下简称“《36号文》”）第十四条进一步规定，行政机关对申请人申请与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。《条例》没有将申请人要求公开的信息与申请人之间存在法律上的利害关系作为申请信息公开的前提条件。此外，根据最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕17号）（以下简称“《司法解释》”）第五条的规定，申请人申请信息公开时，对“三需要”只要合理说明即可，无需承担举证责任。

因此，行政机关在判断“三需要”的时候，可以考虑法律上利害关系的因素，但不能完全依据申请人与政府信息是否存在法律上的利害关系作出公开与否的决定。

3.“一事一申请”原则的适用

“一事一申请”的要求同样源于《5号文》，其第三条规定政府信息公开申请的基本要求是“一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。”规定“一事一申请”的目的在于提高工作效率，方便申请人尽快获取所申请公开的信息。实务中对何为“一事”有不同理解。有的认为是指一个政府信息，有的理解为一个行政管理事项下的相关信息。“一事一申请”是行政机关对信息公开申请的一种裁量处理，包括分开申请（适用于申请公开的信息类别和项目繁多的情形）和归并申请（适用于申请公开的信息拆分过细的情形）两种处理方式。实践中主要是对信息较多的申请如何按照“一事一申请”原则要求分开申请。

笔者认为，对“一事”的理解应结合行政行为来定义，即申请公开的信息类别和项目繁多时，可以一个行政行为下的相关信息为标准要求申请人进行调整。如申请公开的既有处罚类信息，也有许可类信息，可区分处罚、许可信息要求申请人予以调整。当然，无论对“一事”作何理解，行政机关如需依据“一事一申请”原则对要求公开信息的申请进行调整处理，必须遵循方便、效率原则。过于苛责求全，实际上既增加了行政机关和申请人的成本，浪费了资源，也不利于及时准确公开政府信息。

三、内容上：申请内容应明确

申请内容明确是对申请人提出信息公开申请的基本要求，也是行政机关审查的重点内容。行政机关在审查时可着重把握三点：1.申请人应对申请内容作出具体描述，包括能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征化描述。如申请书中“某个项目的全部信息、所有信息”，“包括但不限于”等表述一般来说可以认定为内容不明确。再如，要求公开某个项目的“建设用地批准文件”的内容也属不明确。因为建设用地从征收到出让要经过多个批准的法定程序，每一个程序都有相应的批准文件，单纯的“建设用地批准文件”描述指向不清。2.合理把握“具体描述”的限度。行政机关不能要求申请人精准地描述信息的名称、文号等。如，对要求公开某个地块的土地征收报批材料的信息公开申请，不宜要求申请人必须说出全部材料的名称。3.对申请内容不明确的，要一次性告知申请人作出更改、补充。告知时，应当具体指出信息的哪些特征需要进一步明确描述。经过更改、补充，仍然不能使政府信息特定化的，告知申请人不予提供。

最高人民法院2014年9月12日发布政府信息公开十大案例中“张良诉上海市规划和国土资源管理局案”极具代表性。2013年2月19日，张良向上海市规划和国土资源管理局申请获取“本市116地块项目土地出让金缴款凭证”政府信息。上海市规划和国土资源管理局经至其档案中心以“缴款凭证”为关键词进行手工查找，未找到名为“缴款凭证”的116地块土地出让金缴款凭证的政府信息，遂认定其未制作过原告申请获取的政府信息，根据《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项答复张良，其申请公开的政府信息不存在。张良不服，提起诉讼，要求撤销该政府信息公开答复。上海市黄浦区人民法院经审理认为：原告申请公开的相关缴款凭证，应泛指被告收取土地使用权受让人缴纳本市116地块国有土地使用权出让金后形成的书面凭证。在日常生活中，这种证明缴纳款项凭证的名称或许为缴款凭证，或许为收据、发票等，并不局限于缴款凭证的表述。原告作为普通公民，认为其无法知晓相关缴款凭证的规范名称，仅以此缴款凭证描述其申请获取的政府信息内容的主张具有合理性。而与之相对应，被告系本市土地行政管理部门，应知晓其收取土地使用权出让金后开具给土地使用权受让人的凭证的规范名称，但在未与原告确认的前提下，擅自认为原告仅要求获取名称为缴款凭证的相关政府信息，并仅以缴款凭证为关键词至其档案中心进行检索，显然检索方式失当，应为未能尽到检索义务，据此所认定的相关政府信息不存在的结论，也属认定事实不清，证据不足。判决撤销被诉政府信息公开答复，责令被告重新作出答复。

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