企业获得奖补即跑路，政府如何依法来维权？（下）
（续昨日推送）
三、维权路径：行政决定+非诉执行的合规选择
政府在行政协议纠纷中的维权路径选择，必须严格遵循 "行政优先、司法保障" 的原则，这是由行政协议的公法属性所决定的。
（一）路径排除：民事诉讼与行政诉讼的适用限制
笔者曾多次参加类似案件的研判会，领导对这些违约“跑路”的企业非常“生气”，要求通过民事诉讼维权，甚至还要求在招商引资协议中约定仲裁条款，这种思路明显存在根本性错误。如前所述，案涉协议属于行政协议而非民事合同，根据《行政协议司法解释》第八条规定，"公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉"。 在最高法院行政庭编著的《行政协议典型案例裁判规则与评析》一书的案例九（重庆某建材有限公司诉重庆市某区人民政府解除行政协议一案）明确指出：涉及财政资金追索的争议，不得通过民事程序规避行政法律关系的审查。
行政诉讼途径同样存在障碍。行政诉讼的核心是 “民告官”，《行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，可见政府无法通过行政诉讼要求企业承担违约责任。《行政协议司法解释》第四条规定，"因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理"，这一规定从反面排除了政府作为原告的可能性。
（二）正确路径：行政决定+申请法院强制执行
根据《中华人民共和国行政强制法》（下称《行政强制法》）等相关规定，政府正确的维权步骤应包括以下四个环节：
1.作出返还补贴的行政决定
政府应依据协议约定和《优化营商环境条例》等规定，作出要求企业返还补贴的行政决定书。该决定书应载明：①企业违约的事实与证据；②返还补贴的金额及计算依据；③履行期限；④申请行政复议或提起行政诉讼的权利及期限。
2.履行催告程序
根据《行政强制法》第五十四条，行政机关申请法院强制执行前，"应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行"。催告程序是法定前置环节，未履行催告义务将导致强制执行申请被驳回。
3.申请法院非诉执行
若企业在法定期限内既不履行行政决定，又不申请行政复议或提起行政诉讼，政府可依据《行政强制法》第五十三条，在期限届满之日起三个月内，向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。申请时需提交强制执行申请书、行政决定书、催告记录等材料。当然，如果企业申请行政复议或提起行政诉讼，则根据相关规定和程序依法进行。
4.执行异议的应对
法院受理后会进行书面审查，若发现行政决定 "明显缺乏事实根据" 或 "明显缺乏法律、法规依据"，可能裁定不予执行。政府应提前准备充分的证据材料，包括协议文本、补贴支付凭证、企业迁离证据等，以应对法院审查。
（三）实务要点：程序合规与证据留存
政府在维权过程中需特别注意三点：一是行政决定的作出必须符合法定程序，保障企业的陈述申辩权；二是所有文书送达必须符合法定形式，避免因送达瑕疵导致程序违法；三是全程留存证据，包括协议签订过程中的沟通记录、补贴拨付凭证、企业违约的现场照片或视频、催告函及回执等。这些证据不仅是作出行政决定的依据，也是应对可能发生的司法审查的关键。
《条例》和《实施办法》的施行，对政府招商引资中的补贴行为提出了更严格的合规要求，传统的税收返还、定向奖励补贴等手段面临重大调整。
（一）《条例》对政府补贴的限制性规定
《条例》明确禁止三类可能排除、限制竞争的补贴行为：一是 "给予特定经营者税收优惠"；二是 "给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴"；三是 "给予特定经营者要素获取、行政事业性收费等方面的优惠"。《实施办法》进一步细化规定，明确将 "与经营者签订的行政协议" 纳入审查范围，并禁止 "根据经营者所有制形式、注册地等设置歧视性的市场准入、退出条件"。
这些规定对招商引资实践的影响主要体现在三个方面：一是单纯以 "注册地在本区" 作为补贴条件的协议可能被认定为违法；二是针对个别企业的 "一事一议" 式补贴面临更严格审查；三是包含迁离限制条款的协议可能被视为 "阻碍本地经营者迁出"，违反要素自由流动原则。
（二）传统招商引资手段的合法性评估
根据《条例》及《实施办法》，我们对常见招商引资手段的合法性分析如下：
1.税收返还：除法律、行政法规另有规定或国务院批准外，给予特定企业的税收返还属于禁止性行为，但普惠性税收优惠仍可实施。
2.产业扶持资金：针对特定行业而非特定企业的补贴是允许的，但需符合 "促进科学技术进步、保护环境等社会公共利益" 的要求。如对所有高端制造企业给予的研发补贴合法，但若仅对某家企业给予补贴则可能违法。
3.迁离限制条款：单纯限制企业迁离可能被认定为 "阻碍本地经营者迁出"，但若与就业保障、环境污染治理等公共利益挂钩，且不具有歧视性，则可能通过合法性审查。
4.注册地要求：将注册地作为补贴前提本身不违法，但不得以此设置歧视性条件，且应允许企业在符合法定条件下自由迁移。（三）政府招商引资的合规转型建议
面对《条例》带来的制度变革，笔者认为，地方政府招商引资工作应从以下方面实现合规转型：
1.建立公平竞争审查机制
根据《实施办法》第五条，起草单位应 "建立健全公平竞争审查机制，明确承担公平竞争审查工作的机构"。建议政府在出台招商引资政策或签订行政协议前，进行 "四步审查"：①是否属于禁止性补贴；②是否具有公共利益目的；③是否符合普惠性要求；④是否设置了不合理的地域限制。强化前置审查，招商引资协议签署前需经司法行政部门、第三方律所双重审查；组织定期清理，对存量协议按《条例》重新评估，对违规条款启动变更或解除程序。
2.创新奖励补贴方式
可采用以下合规模式：①产业链整体扶持，对某一产业的所有企业给予同等补贴；②与绩效指标挂钩，将补贴与研发投入、人才引进、就业人数、固定投资、环保标准等可量化的非税指标挂钩；③设立产业引导基金，通过市场化方式支持企业发展，减少直接补贴；④建设公共服务平台，以基础设施和公共服务共享替代对特定企业的补贴。
3.完善行政协议条款
新签订的行政协议应注意：①删除单纯的迁离限制条款，改为对提前终止经营的违约责任约定，避免“唯一”“垄断经营”等表达。②明确补贴资金的使用范围，确保与公共利益目标一致。③引入“补贴资金分期拨付”机制，按产值、就业等指标分阶段兑现；设置“违约金阶梯计算”条款，迁址时间越早、违约金比例越高。④设置弹性条款和动态调整机制，允许在市场环境发生重大变化时协商变更协议，如明确约定“如遇法律法规变化，双方协商变更条款”。⑤退出机制的风险对冲，在拨付补贴时预提10%-20%的风险保证金；为企业购买“履约保证保险”，将保险公司列为行政协议履约担保方。⑥约定争议解决的具体程序，包括行政协调、调解等非诉方式，降低诉讼对抗性，引导企业努力通过非诉方式解决争议。
4、建立全周期管理机制
具体手段包括但不限于：①事前审查企业信用状况与履约能力，对于重大招商引资项目，委托第三方机构进行法律和财务尽调；②建立企业产值、用工、研发数据的主动、定期报送机制，事中跟踪补贴资金使用情况，定期评估政策目标实现程度；③实务中，招商引资的企业和实际落地运营企业往往并不一致，要特别注意企业主体变更和权利义务承接问题；④事后建立违约企业黑名单，对恶意违约者实施联合惩戒。
5、专业法律服务的嵌入
在招商引资协议的起草、签订、履行、争议解决全流程引入规模化、专家型律师团队，提供以下服务：审查协议的合规性（特别是新规的新要求）；设计违约追责的法律路径，确保维权程序合法；参与履约监管的全程留痕和证据固定工作；参与履约谈判，在企业出现违约苗头时及时介入，通过非诉方式化解争议，努力避免出现信访和舆情。
从本案的法律分析到新规的解读，我们清晰地看到：新时期招商引资工作正从“粗放式让利”向“精细化治理”、从"政策优惠型" 向 "法治保障型" 转变。在“法治政府”建设背景下，海辉所作为长期为政府提供法律服务的专业机构，建议地方政府摒弃“重招商轻合规”、“重引进轻跟踪”的旧思维，善用各种法律手段，大胆通过非诉强制执行程序高效追索违约补贴。同时，要主动适应新规变化，构建“合法承诺+动态监管+全程留痕”的风险防控体系。唯有如此，方能实现 “招得来、留得住、发展好”的良性循环，共同构建稳定、公平、透明、可预期的法治化营商环境。
