行政机关能否以内部处理流程为由延期作出信息公开答复？

行政法上的期限是指行政机关作出行政行为的时间限制。设定期限是提高行政效率的基本途径之一，可以使行政程序的各方主体预知自己的行为及其后果。政府信息依申请公开的期限由《政府信息公开条例》明文规定，申请人向行政机关提出政府信息公开申请，不论行政机关是否公开，都必须在法定期限内给申请人一个确定的答复。行政机关如果逾期作出答复，则构成程序违法。

一、案件基本情况

2019年6月1日，李某为获取某省内两个客运站之间的客运里程数等政府信息，通过该省交通运输厅公众网链接，在网站的政务公开申请页面填写了《省交通运输厅政府信息公开申请表》，要求省交通运输厅将相关信息予以公开。李某提交该申请后，该网站显示申请编号为11060100011，并发送短信通知李某其申请已提交成功。2019年7月28日，省交通运输厅作出受理记录确认上述事实，并于同年8月4日向李某送达编号为第11060100011号的《关于政府信息公开的答复》和《政府信息公开答复书》。　　

李某认为，省交通运输厅未在法定期限内作出答复不符合法律规定，侵犯其合法权益，遂向法院提起行政诉讼。请求判决确认被告省交通运输厅延期答复行为违法。

省交通运输厅辩称，李某在省政府政务外网递交的申请未能被及时发现和受理，应视为由不可抗力和客观原因造成的，不应计算在答复期限内。李某在省交通运输厅的公众网站中申请政府信息公开，点击申请链接后会自动转至省政府政务外网的公开系统，但该系统收到申请后实际办理的平台是在省交通运输厅内网。由于省交通运输厅内网与省政务外网物理隔离，省政务外网的数据无法直接进入省交通运输厅内网处理，所以其工作人员未能及时收到李某通过省政务外网提交的申请。同时，省交通运输厅还认为李某虽于2019年6月1日申请政府信息公开，但实际上其正式收到并确认受理的日期是7月28日，且已按规定向李某发出了《受理回执》，并于8月4日当场送达《关于政府信息公开的答复》和《政府信息公开答复书》，距离正式受理的日期仅相差5个工作日，并未超出法定答复期限。　　

二、法院判决结果

法院经审理认为，根据《政府信息公开条例》第三十一条的规定以及省政府信息申请公开平台所应当具有的整合性和权威性，如未作例外说明，则从该平台上递交成功的申请应视为相关行政机关已收到原告李某通过互联网提出的政府信息公开申请；李某于2019年6月1日通过省交通运输厅的外网递交了政府信息公开申请，且交通运输厅已向李某发送了确认收到申请的短信，应视为已于当日收到了李某的申请；省交通运输厅于2019年8月4日向李某作出的第11060100011号《关于政府信息公开的答复》和《政府信息公开答复书》，已超过法定的答复期限。故法院判决确认被告省交通运输厅对原告李某申请公开政府信息逾期作出答复的行为违法，原告李某与被告省交通运输厅对此均未上诉（最高人民法院指导案例26号）。　　

三、海辉律师说法

（一）政府信息依申请公开的答复期限一般是20个工作日。《政府信息公开条例》（2019）第三十三条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复。行政机关必须在20个工作日内完成受理、登记、审核、办理、作出答复等一系列工作。行政机关需要延长答复期限的，依法可以延长一次，延长的期限最多不超过20个工作日。延长答复期限的法定程序是，必须经行政机关政府信息公开工作机构负责人同意，并且应当告知申请人，向申请人送达《延期答复告知书》。

（二）数据电文是申请政府信息公开的法定书面形式之一。《政府信息公开条例》（2019）第二十九条规定，公民、法人或者其他组织申请获取政府信息的，应当向行政机关的政府信息公开工作机构提出，并采用包括信件、数据电文在内的书面形式。数据电文，是指以电子、光学、磁或者类似手段生成、发送、接收或者储存的信息。该法条确定了数据电文形式在政府信息公开申请中的合法性，且将其归类为书面形式，顺应了信息科技发展的客观趋势。此外，《电子签名法》等法律也明确规定数据电文可以作为证据使用。本案中，李某通过互联网渠道申请政府信息公开，省交通运输厅发送了短信，通知李某其申请已提交成功。双方均以数据电文形式作出相应的行为，符合法律法规的规定，产生了相应的法律效力。

（三）确定“收到申请之日”是计算政府信息公开申请办理期限的依据和前提。“收到申请之日”这个时间点，直接关系到政府信息公开申请办理程序的启动，有着重要的法律意义。《政府信息公开条例》（2019）第三十一条对行政机关收到政府信息公开申请的时间作出了明确的规定，该条是2019年国务院修订《政府信息公开条例》时新增的，目的之一是通过完善法规，解决实践中因“收到申请之日”不明而产生的行政争议。该条第三项规定，申请人通过互联网渠道或者政府信息公开工作机构的传真提交政府信息公开申请的，以双方确认之日为收到申请之日。《电子签名法》第十条规定，数据电文需要确认收讫的，应当确认收讫。发件人收到收件人的收讫确认时，数据电文视为已经收到。

本案中，省交通运输厅发送短信，通知李某其政府信息公开申请已提交成功，在网络系统未作例外说明的情况下，省交通运输厅对外发出的短信通知，应当认定为对收到李某申请的确认，即2019年6月1日短信通知之日为“收到申请之日”。　　

因此，公众通过互联网渠道申请政府信息公开，在没有例外说明的情况下，行政机关以短信通知、系统页面提示、电子邮件回复等方式提示已提交成功的，应当视为“双方确认”，并以这一时间点作为“收到申请之日”。实践中，申请人应注意留存行政机关确认收到政府信息公开申请的短信、电子邮件、系统页面截屏等数据电文的记录，作为行政机关确认收到申请的依据。行政机关在编制、公布政府信息公开指南时，除明确传真号码、互联网联系方式等内容外，应当详细说明确认“收到申请之日”的有关事项，既方便申请人，又最大程度地减少不必要的程序性争议。

（四）行政机关不能以内部处理流程为由延期作出信息公开答复。行政机关处理信息公开的内部流程属于内部行政行为。内部行政行为是行政机关作出的对内行为，仅在行政机关内部有效力，不得影响行政相对人的权利和义务。本案中，外网与内网之间，以及省交通运输厅与省政府上下级之间如何流转处理李某的信息公开申请，属于行政机关内部行为，对李某没有约束力。因此，省交通运输厅与省政府对于李某信息公开申请的内部处理流程，不能成为省交通运输厅延期答复的理由，逾期作出答复的，应当确认为违法。