可以向行政机关申请公开不动产登记资料吗？
不动产登记是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为，在此过程中形成相应的不动产登记资料。不动产登记资料符合《政府信息公开条例》（2019）第二条规定的政府信息构成要件，在性质上应属政府信息。那么，申请人可以要求行政机关公开不动产登记资料吗？
一、案件基本情况
王莹向四川省崇州市政府申请公开“崇州市人民政府作出《土地登记卡》显示的崇府土函〔2012〕4号国有土地使用证”， 崇州市政府在法定期限内作出《政府信息公开申请告知书》并予以送达，告知其申请事项不属于政府信息公开的调整范畴，建议其依据相关法律法规的规定办理。王莹不服，向成都市政府申请行政复议，成都市政府在法定期限内作出《行政复议决定书》。王莹又不服，遂向成都市中级人民法院提起行政诉讼，成都中院判决驳回王莹的诉讼请求，四川省高级人民法院二审维持一审判决。王莹仍不服，向最高人民法院申请再审。
二、法院判决结果
最高人民法院经审查认为，本案争议焦点是崇州市政府所作《政府信息公开申请告知书》和成都市政府所作《行政复议决定书》是否合法。本案中，王莹向崇州市政府申请公开“崇州市人民政府作出《土地登记卡》显示的崇府土函〔2012〕4号国有土地使用证”，根据《土地登记卡》载明内容来看，案涉信息文件名称记载于“土地权属来源证明文件、类型、编号、日期”一栏，属于不动产登记资料的范畴。王莹提出的信息公开申请实质是以信息公开方式查询《土地登记卡》中权属来源证明文件。在不动产登记资料查询制度另有规定且属于特别规定的情形下，崇州市政府在收到王莹的信息公开申请后，在法定期限内作出《政府信息公开申请告知书》并予以送达，告知其申请事项不属于政府信息公开的调整范畴，建议其依据相关法律法规的规定办理，并无不当。成都市政府在受理王莹的行政复议申请后，在法定期限内作出《行政复议决定书》并予以送达，符合法律规定。一审判决驳回王莹的诉讼请求，二审维持一审判决，均无不当。据此，裁定驳回王莹的再审申请（﹝2020﹞最高法行申2464号）。
三、海辉律师说法
《政府信息公开条例》第三十六条规定，对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（七）所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。这是2019年国务院在修订该条例时增加的新规定。由此可见，工商、不动产登记资料等信息虽然也是政府信息，但不属于政府信息公开范畴，不受《政府信息公开条例》调整和规制。《立法法》（2023）第一百零三条规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。该条确立了“特别法优于一般法”的法律适用原则。工商、不动产登记资料等信息的查询和利用，是行政机关履行的特定行政管理职能，属于行政查询事项，其申请人资格、公开对象、公开范围、公开条件等，与政府信息公开具有明显的不同和区别，应当依法适用有关法律、行政法规的特别规定。
法律、行政法规对查询不动产登记资料的特别规定。《民法典》（2021）第二百一十八条规定， 权利人、利害关系人可以申请查询、复制不动产登记资料，登记机构应当提供。国务院《不动产登记暂行条例》（2019）第二十七条第一款规定，权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。国土资源部《不动产登记暂行条例实施细则》（2019）专设第五章“不动产登记资料的查询、保护和利用”，对不动产登记资料查询的主体、范围、方式和期限等作出了详细规定。该实施细则第九十七条规定，国家实行不动产登记资料依法查询制度。权利人、利害关系人按照《条例》第二十七条规定依法查询、复制不动产登记资料的，应当到具体办理不动产登记的不动产登记机构申请。国土资源部《不动产登记资料查询暂行办法》（2019）第三十三条规定，公民、法人或者其他组织依据《中华人民共和国政府信息公开条例》，以申请政府信息公开的方式申请查询不动产登记资料的，有关自然资源主管部门应当告知其按照本办法的规定申请不动产登记资料查询。上述这些规定充分保障了权利人和利害关系人获取不动产登记资料的权利。
法律、行政法规对查询工商登记资料的特别规定。《公司法》（2018）第六条第三款规定，公众可以向公司登记机关申请查询公司登记事项，公司登记机关应当提供查询服务。国家市场监督管理总局《市场主体登记管理条例实施细则》（2022）第五十九条规定，登记机关应当负责建立市场主体登记管理档案，对在登记、备案过程中形成的具有保存价值的文件依法分类，有序收集管理，推动档案电子化、影像化，提供市场主体登记管理档案查询服务。
此外，法律、行政法规对查询户籍资料也作出了特别规定。《户口登记条例》（1958）第三条规定，户口登记工作，由各级公安机关主管。第十七条规定，户口登记的内容需要变更或者更正的时候，由户主或者本人向户口登记机关申报；户口登记机关审查属实后予以变更或者更正。国务院办公厅政府信息与政务公开办公室《关于明确政府信息公开与业务查询事项界限的解释》（国办公开办函〔2016〕206号）明确指出：“不动产登记资料查询，以及户籍信息查询、工商登记资料查询等，属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别。当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规规定办理。”公安部《户口居民身份证管理工作规范（试行）》（2021） 第九十一条规定，公民因办理公证、民事诉讼等原因,需要查询本人户口登记历史信息的，应当凭有效身份证件向原户口所在地公安派出所申请查询。公民本人为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的,可由其监护人凭有效身份证件代为查询。
