为行政权力行使“定规划界”——《江苏省行政程序条例》解读（五）
2022年7月29日，江苏省十三届人大常委会第三十一次会议通过了《江苏省行政程序条例》（以下简称《条例》），自2022年11月1日起正式施行。《条例》共13章166 条，对行政机关在行使行政权力过程中应遵循的方式、步骤、时限和顺序作出了全面规范，是我国首部规范行政程序的地方性法规，将对全省各级行政机关的行政行为产生重大影响，有助于全面推进依法行政，加快建设法治政府。本公众号日前已发表了《江苏省行政程序条例》解读（一）、（二）、（三）、（四），今天发表《江苏省行政程序条例》解读的最后一篇。十八、对行政指导作了创制性的规定。行政指导，是指行政机关从技术、政策、安全、信息等方面帮助公民、法人或者其他组织维护、增进其合法利益，或者为预防公民、法人或者其他组织可能出现的妨害行政管理秩序的违法行为等，以非强制性方式引导公民、法人或者其他组织作出或者不作出某种行为的活动。行政机关为实现预期的行政管理目的，需要采取一些柔性的行政管理手段。中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》要求推广运用说服教育、劝导示范、行政指导、行政奖励等非强制性执法手段；《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》要求广泛运用说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等方式，努力做到宽严相济、法理相融，让执法既有力度又有温度。行政指导有利于建设服务型政府，全面推进依法行政，依法营造和保障良好的营商环境，从根源上防范和化解行政争议。目前，国家立法对行政指导几乎还是空白。《条例》根据党和国家对法治政府建设的要求，结合实践经验，对行政指导应遵循的原则、指导方式和形式等作了创制性的规定。一是行政指导应当遵循职权法定原则和自愿原则。《条例》第一百一十条规定，行政机关应当在法定职权范围内实施行政指导。行政指导应当遵循自愿原则，行政机关不得以公民、法人或者其他组织不服从为由，采取对其不利的行政措施。如，不得因行政相对人拒绝接受行政指导而加重对其的行政处罚；更不能借助国家强制力迫使行政相对人违心接受行政指导。二是规定行政机关可以主动实施行政指导，也可以依行政相对人的申请实施行政指导。实施行政指导可以采取书面、口头或者其他合理形式。三是规定了行政指导的具体方式， 包括制定和发布指导、引导性的意见；提供技术指导和帮助；发布信息；示范、辅导、提醒；建议、劝告、说服等方式。目前一些行政机关常用的约谈也是一种行政指导的方式。四是规定行政指导应当公开进行，实施重大行政指导应当采取听证会等方式广泛听取意见，涉及专业性、技术性问题的，应当经过专家论证。除规定的特殊情形外，应当向当事人或者社会公开行政指导的目的、内容、理由、依据、实施者以及背景资料等事项。十九、对行政调解作出了详细规定。行政调解，是指由行政机关主持或者主导，通过说服、疏导等方式，促使公民、法人或者其他组织之间以及公民、法人或者其他组织与行政机关之间达成调解协议，依法化解与行政管理职能有关的民事纠纷和行政争议的活动。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》要求加强行政调解工作。各职能部门要规范行政调解范围和程序，提升行政调解工作水平。坚持“三调”联动，推进行政调解与人民调解、司法调解有效衔接。《条例》根据《行政复议法》《行政诉讼法》和《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》等的规定及要求，用十一个条文对行政调解应遵循的原则、行政调解的范围、调解主体和调解程序等作出了详细的规定，进一步完善了行政调解制度。一是行政调解应当遵循合法、自愿、平等、公正、高效、便民的原则，不得损害国家利益、社会公共利益以及公民、法人或者其他组织的合法权益。行政机关可以根据公民、法人或者其他组织的申请进行行政调解，也可以主动进行行政调解。二是行政机关依法对公民、法人或者其他组织之间发生的与本机关履行行政管理职能有关的民事纠纷进行调解，也可以对行政争议依法进行调解，如行政补偿、行政赔偿纠纷等；《条例》对不适用行政调解的情形作出了明确的规定。三是明确了行政调解机关的分工，地方人民政府也负有行政调解的职责。四是规定了行政调解的申请、登记、审查、受理、组织调解、告知、说明理由和制作行政调解协议书等程序。五是明确了行政调解协议的法律效力。《条例》第一百四十条规定，行政调解协议对当事人具有法律约束力，当事人应当按照协议履行义务。行政机关对民事纠纷的调解协议，一方当事人不履行的，另一方当事人可以以对方当事人为被告，向人民法院提起诉讼。二十、确立了行政裁决的基本规范。行政裁决，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织申请，依据法律、法规授权，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为。2018年12月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》要求有序推进行政裁决工作。发挥行政裁决化解民事纠纷的“分流阀”作用，规范行政裁决程序，稳妥推进行政裁决改革试点，研究推进行政裁决法律制度建设。行政裁决具有主体的行政性、对象的特定性、裁决结果的非终局性和效率高、成本低、专业性强、程序简便等特点，在化解社会矛盾纠纷、维护人民群众合法权益中具有重要作用。目前，我国法律还没有对行政裁决作出统一规范，相关规定散见于多部法律法规中，如《土地管理法》《森林法》等法律规定了土地、林地等自然资源权属民事纠纷的行政裁决事项。《条例》根据党和国家的有关要求，总结我省以往探索、实践的经验，对行政裁决的基本程序规范作出了明确规定。一是明确行政裁决申请的处理期限。行政机关收到行政相对人的申请后，应当在五日内审查完毕，并根据具体情况分别作出处理。二是明确行政裁决案件的审理方式。行政机关审理行政裁决案件，应当由二名以上工作人员进行。根据不同情形，行政裁决分别采用书面审理、公开审理和听证审理方式。行政机关裁决相关纠纷，可以先行调解；调解不成的，依法作出行政裁决。三是明确行政裁决的期限。行政机关一般应当自受理申请之日起六十日内作出行政裁决。二十一、规定了投诉举报的处理程序。行政相对人的投诉举报和行政机关对投诉举报的处理在行政管理实践中经常发生。根据我国现行宪法第四十一条的规定，投诉举报权是公民的一项基本权利。《条例》坚持以人民为中心的理念和权利义务相一致的原则，对投诉举报的主要处理程序作出了明确规定。一是行政机关应当建立畅通、便捷的投诉举报渠道，公布投诉举报处理程序和联系方式。二是行政机关对属于自身职责范围的投诉举报，应当予以受理并及时协调解决，不得推诿、搪塞。三是行政机关除能够当场协调解决的投诉举报外，一般应当自受理之日起六十日内办结。四是投诉举报人应当依法、文明表达意见和诉求，提供真实、准确的投诉举报资料，配合询问和调查，不得扰乱正常工作秩序。二十二、对公众参与行政程序作出了具体的规定。公众参与有利于增强行政程序的民主性，夯实行政行为的民意基础，在行政机关和行政相对人之间形成共识，是全过程人民民主的重要体现。《条例》不仅在总则第九条对公众参与作出原则规定，而且设专章对公众参与作出具体规定。一是规定行政相对人有权对行政机关行使行政职权提出意见和建议。二是规定行政机关应当征求行政相对人意见的具体事项：（1）国家利益、社会公共利益的维护；（2）重大行政决策的作出；（3）规章或者行政规范性文件的制定、修改；（4）公民、法人或者其他组织合法权益的保障和维护；（5）其他需要征求意见的事项。三是规定行政机关可以通过问卷调查、座谈会、专家论证会、听证会等方式，向行政相对人征求意见。四是规定行政机关应当对行政相对人提出的意见和建议进行归类整理、分析研究，对合理的意见和建议应当采纳，并以适当的方式反馈。
