为行政权力行使“定规划界”——《江苏省行政程序条例》解读（三）
2022年7月29日，江苏省十三届人大常委会第三十一次会议通过了《江苏省行政程序条例》（以下简称《条例》），自2022年11月1日起正式施行。《条例》共13章166 条，对行政机关在行使行政权力过程中应遵循的方式、步骤、时限和顺序作出了全面规范，是我国首部规范行政程序的地方性法规，将对全省各级行政机关的行政行为产生重大影响，有助于全面推进依法行政，加快建设法治政府。本公众号日前已发表了《江苏省行政程序条例》解读（一）、（二），今天发表《江苏省行政程序条例》解读（三）。
十一、明确了行政决定的生效时间。《条例》第六十条规定，行政决定自决定公布或者送达之日起生效，但行政决定载明具体生效时间的除外。行政机关以口头或者其他非书面方式作出行政决定的，应当记录在案并及时通知当事人，行政决定自当事人知道或者应当知道之日起生效。行政决定生效附条件、附期限的，条件成就、期限届至时生效。《条例》中的“行政决定”应当包括抽象行政行为和具体行政行为，行政决定的生效时间也就是发生效力的时间。行政决定的效力是指行政决定具备合法要件后，对行政法律关系当事人的权利义务所发生的影响。行政决定一经生效，即具有公定力、确定力、拘束力和执行力。该条第四款特别强调“行政决定未经撤销、废止、撤回或者因其他法定事由而失效的，始终有效”，意味着行政机关对自己作出的行政决定，不得随意撤销或变更；如果发现该行政决定确有法定的撤销或变更理由，必须由有权的行政机关以法定程序撤销或变更，并向行政相对人作出说明。这将有利于防范实践中行政机关作出行政决定的随意性和“朝令夕改”的现象，以维护法的安定性和可预测性。十二、列举了行政行为无效的六种情形。无效行政行为是严重的行政违法行为。2014年和2017年《行政诉讼法》的修正修改，首次从立法上确立了“确认行政行为无效”这一判决方式。目前，学界对无效行政行政还没有统一的定义，“行政无效”制度也并未在实体法中真正确立，仅在部分行政单行法中有一些零星规定，如根据城乡规划法第三十九条的规定，规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；根据行政处罚法第三十八条的规定，行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效。违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。《条例》第六十一条根据《行政诉讼法》及其司法解释和我国行政单行法的有关规定，总结实践经验，提炼归纳，以“5+1”的方式列举了无效行政行为的具体情形：一是不具有法定行政主体资格的；二是没有法定依据的；三是内容违背公序良俗的；四是内容客观上不可能实施的；五是违反法定程序构成重大且明显违法的；六是法律、法规规定的其他无效情形。该条第二款规定，无效的行政行为，自始不发生法律效力。即不论该行政行为什么时候才被确认无效，无效的时间必须从该行政行为作出之日起算。如果行政机关实施了上述行政行为，行政相对人向法院提起行政诉讼，将被法院确认为行政行为无效，导致行政机关败诉并可能引发行政赔偿。这一条规定旨在使行政机关自觉规避无效行政行为，更好地保护行政相对人的合法权益，也有利于加强对行政机关及其工作人员的监督，从而更好地促进依法行政。十三、规定了行政行为应当撤销或者部分撤销的情形。行政行为撤销是指已经发生法律效力的行政行为，如发现其违法或不当，由有权机关予以撤销，使相应行政行为失去法律效力。撤销针对的是一般违法或者不适当行政行为。《条例》第六十二条以《行政诉讼法》第七十条为基础，结合实际情况，补充完善了行政行为应当撤销或者部分撤销的具体情形：（1）主要事实不清、证据不足的；（2）适用依据错误的；（3）违反法定程序的；（4）超越法定职权的；（5）滥用职权的；（6）明显不当的；（7）行政行为作出后，当事人丧失法定条件的；（8）有本条例第九十三条、第一百二十九条第一款规定情形的；（9）法律、法规规定应当撤销或者部分撤销的其他情形。本条例第九十三条是“公民、法人或者其他组织以欺骗、胁迫、贿赂等不正当手段取得行政给付的，行政机关应当依法撤销，并予以追回。”第一百二十九条第一款规定情形是“弄虚作假或者隐瞒重要事实骗取行政奖励的……”这里，需要特别注意三个问题，一是行政行为被撤销或者部分撤销后，其撤销效力应当追溯至行政行为作出之日，法律、法规另有规定的除外。二是撤销行政行为可能对国家利益、社会公共利益造成重大损害或者法律、法规规定不予撤销的，行政机关则不予撤销。三是行政行为不予撤销的，行政机关应当自行采取补救措施；未采取补救措施的，由监督机关责令其采取补救措施。行政行为的撤销或者部分撤销可以由行政相对人向行政机关提出申请，或者向复议机关或者向人民法院提出，也可以由行政机关主动撤销或者部分撤销。《条例》第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织发现行政行为违反法定权限和程序的，可以向行政机关申请纠正该行政行为。行政机关发现行政行为确有错误的，应当自行纠正。十四、规定了应当确认行政行为违法的具体情形。《条例》第六十五条借鉴《行政复议法》和《行政诉讼法》第七十四条及相关司法解释的规定，列举了应当确认行政行为违法的三种情形：（一）有本条例第六十二条第一款规定情形之一，但不予撤销或者不具有可撤销内容的；（二）行政机关不履行或者拖延履行法定职责，责令履行没有意义的；（三）应当确认违法的其他情形。行政行为被有权机关确认违法后，将产生相应的法律后果，一是行政机关负有采取补救措施的义务；二是因违法行为造成行政相对人损失的，行政机关应当依法予以赔偿。
