为行政权力行使“定规划界”——《江苏省行政程序条例》解读（一）
2022年7月29日，江苏省十三届人大常委会第三十一次会议通过了《江苏省行政程序条例》（以下简称《条例》），自2022年11月1日起正式施行。《条例》共13章166 条，对行政机关在行使行政权力过程中应遵循的方式、步骤、时限和顺序作出了全面规范，是我国首部规范行政程序的地方性法规，将对全省各级行政机关的行政行为产生重大影响，有助于全面推进依法行政，加快建设法治政府。本文试就《条例》的重要规定、亮点特色等作一初步解读。一、明确规定了正当程序原则。《条例》第四条规定， 行政机关应当依据法律、法规、规章，在法定权限内按照法定程序行使行政职权。未经正当程序，行政机关不得作出减损公民、法人或者其他组织合法权益，或者增加其义务的行政行为。行政机关行使行政职权，不仅应当遵循行政实体法，而且应当遵循行政程序法，两者缺一不可，长期存在的“重实体轻程序”的顽瘴痼疾必须得到医治。《条例》在第一章总则中明确规定正当程序原则，并将这一原则贯穿于《条例》的始终，具有积极的意义。目前我国尚未制定《行政程序法》，《行政处罚法》《行政许可法》等单行法律中有程序性规定，人民法院也适用正当程序原则审查行政行为的合法性，但在立法中将正当程序原则明文规定在总则部分，《条例》是首次。程序正当原则是指行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，即事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。程序正当原则的内容：一是行政公开，即除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，行政机关实施行政管理应当公开；二是公众参与，行政机关作出重要规定或决定，应当听取公民、法人和其他组织的意见，特别是作出对行政相对人不利的决定，要听取他们的陈述和申辩，当事人和利害关系人在行政程序中，依法享有申请权、知情权、陈述权、申辩权、救济权等权利；三是回避，行政机关工作人员履行职责，与行政相对人存在利害关系的，应当回避。《条例》第九条规定，公民、法人和其他组织有权对行政行为提出意见和建议，依法参与行政活动。第十一章还对公众参与作了专章规定。二、强化对行政相对人合法权益的程序保护。《条例》第八条规定，公民、法人和其他组织因行政行为取得的合法权益受法律保护。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、撤回、变更已经生效的行政决定。这将有利于营造和巩固良好的营商环境，调动社会各方面的投资积极性，激发市场主体创造创业创新活力，依法平等保护各类市场主体的合法权益，促进经济高质量发展。本条的规定体现了信赖利益保护原则，对各级政府实施行政行为必须诚实守信提出了明确要求。三、规定了上下级行政机关之间职权分工不明情况下职权分工的确定原则。实践中，上下级行政机关之间职权分工不明的情况并不鲜见，导致上下级行政机关之间在行政检查、行政处罚等方面争权诿过，不利于及时维护行政管理秩序。为此，《条例》给出了解决之道，第十一条第二款规定，法律、法规、规章对上下级行政机关之间的职权分工未作明确规定的，上级行政机关应当按照有利于发挥行政效能、事权与支出相适应、权力与责任相一致、管理重心适当下移等原则确定。本条明确解决这一问题的责任主体是上级行政机关，上级行政机关要从有利于发挥行政效能、事权与支出相适应、权力与责任相一致、管理重心适当下移等四个方面综合考虑，确定上下级行政机关之间的职权分工，以杜绝“有事没人管”“有人没事管”的现象。四、明确了管辖异议的处理规则。《条例》第二十三条规定，法律、法规、规章对地域管辖未作明确规定的，由行政管理事项发生地的行政机关管辖。行政机关认为行政管理事项不属于自己管辖的，应当及时移送有管辖权的行政机关，并以书面形式或者其他适当方式通知当事人；受移送的行政机关认为不属于自己管辖的，不得再行移送，应当报请共同的上一级行政机关指定管辖。对管辖权发生争议的，应当协商解决，协商不成的，报请共同的上一级行政机关指定管辖；也可以直接由共同的上一级行政机关指定管辖。情况紧急、不及时采取措施将对国家利益和社会公共利益，或者公民、法人或者其他组织合法权益造成重大损害的，行政管理事项发生地的行政机关应当采取必要措施。这样规定，有利于防止行政机关对行政管理事项互相推诿，使行政相对人免受求告求助无门的痛苦，使国家利益和社会公共利益以及公民、法人或者其他组织的合法权益免遭重大损失。五、确立了行政协助制度。行政管理实践中，行政机关之间的互相协助一直是个薄弱环节。《行政处罚法》第二十六条规定：“行政机关因实施行政处罚的需要，可以向有关机关提出协助请求。协助事项属于被请求机关职权范围内的，应当依法予以协助。”《条例》确立的行政协助制度不限于行政处罚领域，第二十八条规定，有下列情形之一的，行政机关可以书面请求相关行政机关协助：（一）独立行使行政职权不能实现行政管理目的的；（二）因人员、设备等事实原因或者技术性考量，需要相关机关出具专业意见的；（三）执行公务所必需的文书、资料、信息为其他行政机关所掌握，自行收集难以获得的；（四）可以请求协助的其他情形。第二十九条规定，协助事项属于被请求机关职权范围内的，被请求机关应当依法及时履行协助义务，不得推诿或者拒绝。不在职权范围内或者因特殊情况不能提供协助的，应当以书面形式及时告知请求机关并说明理由。这一制度的确立和有效实施，将有利于发挥行政机关的整体优势，有利于提高行政管理的质量和行政效率，有利于节约行政成本。
