不具有行政执法资格的工作人员作出的调查行为是否有效？

行政执法人员从事执法活动，必须经过执法资格考试，取得行政执法证件。如行政执法人员不具有行政执法资格，其作出的行政调查或行政处罚决定等执法行为将构成违法，当事人提起行政复议或行政诉讼的，行政行为可能因违反法定程序而被撤销或者被确认违法。

赵大敏在福州蓝天佳好环境服务有限公司（以下简称蓝天公司）从事保洁员工作，于2017年8月29日上午4：58许，在道路上清扫垃圾时发生交通事故受伤。2018年8月28日，赵大敏向长乐区人社局申请工伤认定。同年11月1日，长乐区人社局两名工作人员彭某某、高某某对赵大敏和赵华昌分别进行了调查。2018年11月9日，长乐区人社局作出《认定工伤决定书》，认定赵大敏受到的伤害为工伤。蓝天公司不服，向福州市晋安区人民法院提起行政诉讼。一审法院经审理，以长乐区人社局作出的认定工伤决定违反法定程序为由，判决撤销被告长乐区人社局作出的《认定工伤决定书》；长乐区人社局应于本判决生效之日起60日内对赵大敏提出的工伤认定申请重新作出行政行为（〔2019〕闽0111行初45号）。蓝天公司不服一审法院判决，向福州市中级人民法院提起上诉。

张大龙驾驶晋M75608大型营运客车在临猗县丰喜大道行驶，路遇临猗县公安局交通警察大队（以下简称临猗交警大队）工作人员李某、王某某、曲某、张某（该四人不具有人民警察身份）查车，该四名工作人员进行了现场录像取证。随后，张大龙按要求到临猗交警大队接受处理。临猗交警大队对其作出了行政处罚决定，认定张大龙实施公路客运车辆载客超过乘员100%以上的违法行为，根据《道路交通安全法》和《山西省实施办法》有关条款，决定给予罚款2000元的处罚。张大龙不服该行政处罚，向永济市人民法院提出行政诉讼。一审法院经审理，以临猗交警大队的处罚程序违法为由，判决撤销被告临猗交警大队作出的行政处罚决定（〔2015〕永行初字第4号）。临猗交警大队不服一审法院判决，向运城市中级人民法院提起上诉。

对于案例2，二审法院认为，《道路交通安全法》第七十八条和第八十条规定，交通警察经过考核合格的，才能上岗执法，且交通警察执行职务时，必须佩戴人民警察标志，持有人民警察证件。本案中，对张大龙所驾车辆进行现场调查取证的李某、王某某、曲某、张某均不是人民警察，没有执法资格，一审法院认定临猗交警大队的行政处罚行为违反法定程序，予以撤销并无不妥。据此，依法判决驳回上诉，维持原判（〔2015〕运中行终字第42号）。

（一）实行行政执法人员资格制度旨在提高行政执法人员素质，规范行政执法行为。过去很长一段时间，行政执法人员的身份比较复杂，一些地方存在聘用合同工、临时工执法的现象，乱执法、滥执法的情形时有发生；一些行政执法人员缺乏必要的法律知识和依法行政能力，行政执法的质量和水平参差不齐。早在1996年，《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》中就指出，要“加强执法人员的资格、证件和着装管理，停止合同工、临时工从事行政处罚工作”。2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定：“实行行政执法人员资格制度，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。”党的十八届四中全会《决定》明确要求“严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动”。《行政强制法》第十七条第三款规定，行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。《行政处罚法》第四十二条规定，行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。行政执法人员资格制度实行以来，行政执法队伍的面貌大为改观，行政执法行为得到了有效规范。其中，人民法院通过对有关行政诉讼案件的审理和判决，有力地推进了这一制度的实施。

（二）行政执法人员资格制度的主要内容。《行政处罚法》等法律中对行政执法人员资格制度并没有作出具体规定。目前，这一制度的表现形式主要是地方性法规、部委规章、地方政府规章和行政规范性文件，如《山东省行政执法监督条例》《财政部行政执法人员资格和证件管理暂行办法》《广东省〈行政执法证〉管理办法》《江苏省行政执法证件管理办法》。一是明确工作职责。省级政府统筹全省行政执法证件制发管理工作，省级司法行政部门负责相关具体工作。县级以上地方司法行政部门负责同级行政执法人员证件的核发并对执法证件使用和日常管理进行监督。二是规定申领条件。申领行政执法证件的人员应当通过执法资格考试，在编在职拟从事行政执法工作，具有良好的政治素质，遵纪守法、廉洁勤政。三是统一证件制发。省级司法行政部门按照全国统一行政执法证件的样式，通过政府采购招投标方式确定行政执法证件制作单位。省级司法行政部门建立完善行政执法人员管理系统，对全省行政执法证件统一编号管理，实现行政执法人员信息化管理。四是严格证件管理。明确行政执法机关作为行政执法证件申领主体，统一为本单位拟从事行政执法工作的人员申领行政执法证件，不得为非执法岗位人员、工勤人员、执法辅助人员和临时聘用人员申领行政执法证件。建立行政执法证件注销、回收、挂失机制，加强对退休、调离、辞退、辞职等执法人员证件管理，防止相关人员离岗后违规使用行政执法证件。

（三）行政执法辅助人员的工作范围。随着我国法律制度的不断完善和城镇化进程的持续加快，行政执法的任务越来越繁重，而原有的编制并没有相应的调整，行政执法辅助人员便应运而生。行政执法辅助人员是行政执法机关聘用的辅助行政执法机关及其行政执法人员履行行政执法职责的人员。行政执法辅助人员与行政执法机关之间签订的是劳动合同，行政执法辅助人员没有编制，没有行政执法资格，不能申领行政执法证件，因此不能单独执法。行政执法辅助人员不得从事行政执法的立案、受理，独立从事行政执法的调查和审核，作出行政执法决定，实施行政强制措施等。但是，可以独立承担行政执法工作中文书制作、档案管理、执法接线查询、窗口接送材料、信息采集与录入、计算机网络维护、数据分析统计、翻译等事务性、技术性、保障性工作。