行政执法案卷中的行政处罚决定是否应当公开？
根据《政府信息公开条例》的有关规定，行政执法案卷信息，行政机关可以不予公开。那么，对于已经装进行政执法卷宗中的行政处罚决定，申请人依法申请公开，行政机关是否应当公开？
陈仁娥向宁波市自然资源和规划局（以下简称宁波自规局）申请公开原宁波市国土资源局对鄞州区云龙镇徐东埭村股份经济合作社违法用地作出的8份行政处罚决定、向鄞州区人民法院申请强制执行的具体证据依据详细材料和鄞州区人民法院作出的准予强制执行的8份行政裁定书共三项政府信息。宁波自规局作出的《依申请公开政府信息办理情况告知书》称：你申请公开的信息属于行政执法案卷信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款规定，本机关对该信息不予公开。陈仁娥不服，向宁波市人民政府申请行政复议。宁波市人民政府经审查认为，行政处罚决定属于行政机关在履行职责过程中制作的信息，属于政府信息，应当公开。宁波自规局未依法向陈仁娥公开，不符合法律规定，因宁波自规局已经在复议程序中向陈仁娥公开了上述信息，故复议机关无必要在行政复议决定中责令其再次公开；原宁波市国土资源局向鄞州区人民法院申请强制执行时所提交的证据依据等详细材料系人民法院的档案材料，不属于政府信息；鄞州区人民法院作出的行政裁定书，宁波自规局已经向陈仁娥提供了上述材料，不违反法律法规的强制性规定。宁波市人民政府遂作出《行政复议决定书》，确认宁波自规局作出的案涉《依申请公开政府信息办理情况告知书》违法。陈仁娥不服行政复议决定，向宁波市中级人民法院提起行政诉讼，请求法院判令宁波自规局重新作出政府信息公开答复，宁波中院经审理，判决驳回陈仁娥的诉讼请求（〔2020〕浙02行初2号）。陈仁娥仍不服，向浙江省高级人民法院提出上诉。浙江高院审理后认为，本案中，陈仁娥申请公开的行政处罚决定是行政机关在履行行政管理职能过程中制作的信息，属于政府信息，应当公开。但因宁波自规局已经在复议程序中向陈仁娥公开了上述信息，故宁波市人民政府无必要在行政复议决定中责令其重新公开。陈仁娥申请公开的原宁波市国土资源局向鄞州区人民法院申请强制执行时所提交的证据依据等详细材料，应属于行政执法案卷信息，不属于政府信息。陈仁娥申请公开的鄞州区人民法院作出的行政裁定书，宁波自规局已经向陈仁娥提供了上述材料，不违反法律法规的强制性规定。被诉行政复议决定，确认宁波自规局作出的《依申请公开政府信息办理情况告知书》违法，并无不当。浙江高院判决驳回上诉，维持原判（〔2020〕浙行终1404号）。对具有一定社会影响的行政处罚决定，行政机关应当主动公开。行政处罚决定公开是行政执法公示制度的一项重要内容。《政府信息公开条例》第二十条规定：“行政机关应当依照本条例第十九条的规定，主动公开本行政机关的下列政府信息：（六）实施行政处罚、行政强制的依据、条件、程序以及本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定；”《行政处罚法》第四十八条第一款规定：“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。”因此，并不是所有的行政处罚决定一律要求主动公开，只有那些具有一定社会影响的行政处罚决定才需要主动公开，至于什么情况下才构成具有一定社会影响，需要行政机关结合执法实践自行作出判断。一般可以从以下几个方面考虑：一是适用听证程序的案件，如较大数额罚款、吊销许可证件、责令停产停业等；二是涉及行政机关应当主动公开政府信息类的案件，如环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况，根据《政府信息公开条例》的规定，应当主动向社会公开，这些领域的行政处罚决定可以认为是具有一定社会影响的行政处罚决定；三是需要进行法制审核的案件，《行政处罚法》第五十八条规定了若干情形，如涉及重大公共利益，案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系等。行政机关可以主动公开行政处罚决定书的摘要信息，也可以主动公开行政处罚决定书的全文。行政处罚内容涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私信息，损害国家安全、经济安全、公共安全，影响社会稳定的信息，应当豁免公开。对其他行政处罚决定，行政机关应当依申请公开。《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。行政机关公开政府信息，采取主动公开和依申请公开的方式。除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门（含派出机构、内设机构）申请获取相关政府信息。行政执法行为是行政机关履行行政管理职能的重要手段，行政机关在行政执法过程中制作的行政处罚决定书，毫无疑问属于政府信息。因此，申请人向行政机关申请公开除具有一定社会影响的行政处罚决定外的其他行政处罚决定，行政机关应当依申请公开。《政府信息公开条例》第十六条第二款规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。行政执法案卷是指按照行政执法过程的关联性进行排列、编注页码、填写目录，并装订成册的行政执法文书组合，一般分为正卷和副卷。根据上述规定，行政执法案卷可以不予公开。需要注意的是，不能将行政处罚决定等同于行政执法案卷，行政执法案卷中包含了行政处罚决定，但行政处罚决定本身是一个独立的政府信息，应当受到《政府信息公开条例》的规制。因此，行政机关不能以行政执法案卷可以不予公开为由，拒绝申请人申请公开行政处罚决定的请求。
